邢雅晨【独家】如何构建与完善民族地区资源开发生态补偿机制-海西州创建办

邢雅晨

民族地区生态文明建设关乎我国民族团结、边疆稳定和国家长治久安的大局，直接影响我国生态安全、环境质量和“美丽中国”目标的实现。推进生态补偿机制建设，解决环境保护与经济发展之间的矛盾，实现经济、社会与自然环境的共生发展是当务之急。我国民族地区矿产资源开发过程中存在生态补偿的标准缺乏、补偿方式单一、作为补偿主体的矿业权人积极性不足、资源优势不能转化为经济优势、开发速度快而资源利用率较低、矿产资源开发的负外部性问题严重等窘迫问题，有必要从责任和义务、方式和途径、补偿标准、保障措施、保证金制度、资金筹措渠道等方面提出有针对性的解决方案。
新疆现有26家绿色矿山建设试点。 资料图片
矿产资源开发与对环境的影响
我国民族地区资源富集、生态脆弱、环境敏感、经济落后，在国土规划特别是资源环境规划及主体功能区规划中,占有十分重要的地位。其中，新疆维吾尔自治区尤为典型。《新疆统计年鉴(2013)》的数据表明，新疆已查明储量的非金属矿产60种，占62%;金属矿产达31种，占32%;能源矿产6种，占6%。丰富的矿产资源使得新疆成为我国战略能源输出地。
新疆矿产资源中，石油预测总量208.6亿吨，占全国比重32%;天然气预测总量10.4万亿立方米，占全国比重35%;煤炭预测总量2.18万亿吨，占全国比重40%;煤层气10万亿立方米，占全国总量的24.6%，排名均为全国首位。
新疆地区矿山数量众多，储量大，开发强度大;小型企业数量多，大型企业少;金属矿产多，建材非金属矿产数量多，但规模小。矿山开采方式中，露天开采占据80%，而在能源矿山开采中，井下开采量高达91%，这两种开采方式在利用不当的情况下均会对环境造成不良影响，如环境污染、资源浪费等。
新疆部分企业在开采过程中忽视对生态环境的保护和恢复。过度开发造成了严重的地质灾害，不达标的“三废”排放也带来了严重的环境问题。
矿产资源开发生态补偿机制构建
民族地区是我国重要的能源输出地，其矿产资源的开发利用为我国作出了重大贡献。研究发现，矿产资源开发具有明显的负外部性影响，民族地区在经济加速发展的同时，也对生态环境形成压力。笔者在梳理分析民族地区矿产资源开发利用现状及问题的基础上，认为应从明确主体责任和义务、完善补偿方式和途径、制定补偿标准、完善保证金制度、建立多元化资金筹措渠道、建立环保型矿产资源产业链、完善生态补偿保障措施等7方面完善生态补偿机制。
明确主体责任和义务
根据谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复原则，生态补偿主体有责任义务支付保证金，按照国家政策规定对破坏的生态环境进行治理和恢复。
明确责任主体是建立生态补偿机制的前提，补偿主体必须按法律要求对责任客体提供资金。国家应该对资源所在地的生态建设进行资金和政策等方面的倾斜。
完善补偿方式和途径
面对民族地区矿产资源开发补偿方式单一的现状，应不断完善补偿费种类和标准，并建立专款专用制度。建立严格的收费制度，禁止任何企业违反规章制度，严禁不缴费或少缴费。政府及相关部门在管理过程中要及时发现问题，避免企业趋利避害。尤其是中央政府部门对民族地区矿产资源的生态环境保护要给与资金支持与倾斜。在实施过程中应该建立政府与地方、行业的多层次、全方位的补偿系统,实行政府主导、市场自发调节的多样化补偿方式。
民族地区可以尝试推进市场化改革，推行环境产权交易。建立排污权交易制度，掌控污染物排放数量，并实现资源的高效配置。
制定矿产资源开发生态补偿标准
应设定统一评价机制，根据具体区情、生态损害程度以及实际状况进行评定，评定方法和标准应客观、可操作性强。在新疆的案例中，经济社会发展水平不高，前期生态欠账较多，且属于重点生态功能区，补偿标准应相对较高。民族地区生态脆弱，在制定标准时，要区分新旧账，针对不同区域并结合当地经济实际发展情况和环境资源经济价值来制定标准。
由于涉及多方面利益主体，补偿标准的确定要统筹考虑各利益相关方的接受程度，又要切实保障生态建设的需要，技术难度较大，立法成本和社会成本高，建议采取从下至上的立法模式。具体而言，国家提供政策指导，鼓励地方政府积极试点实验，及时总结经验并生成地方性法规、规章及相关规范性文件。试点成熟时，上级政府及其部门再出台相关的法律法规，形成统一的生态补偿制度和标准体系。
完善矿产资源开发补偿的保证金制度
矿山环境恢复治理保证金制度是激励和督促矿山企业保护矿山环境的经济手段。保证金作为一种预防机制，运用得当可以防止矿区环境问题的产生，运用不好则会加重企业的负担，而且会降低政府的威信。与国外的保证金制度相比，我国恢复保证金制度存在缴存标准低、保证方式单一等问题，这些问题的解决将提高矿产资源开发生态补偿制度的落实效率。
建立预防性生态补偿制度：当前我国对于生态补偿机制的研究还不够深入，缺乏相应的风险防范机制，为此应建立矿产资源开发生态风险基金制度，将防范措施实施于污染之前，防患于未然。重大项目开发所带来的环境影响是长期的，范围广并且难以预测，随之而来的便是风险的不可预测性，建立生态风险防范机制能够在一定程度上降低风险。矿产资源开发风险基金主要用于无法预测的生态风险损失，或由不可抗力导致的生态损失的补偿。
建立矿山环境损害行政补偿制度：矿山环境损害行政补偿制度是指由于破坏主体难以确定或主体支付能力不足、破产导致政府承担治理责任。这种补偿行为最终发展为政府行为，发挥政府的指导作用对破坏的生态环境进行恢复治理，是为了维护矿产资源开发过程中受影响的当地居民的人身安全以及个人利益。通过政府行为将开发主体的外部不经济性转化为内部成本，以改善区域环境质量。
由矿产资源开发者缴纳矿山环境治理保证金，缴纳金额由开发规模、矿种和开发方式等因素决定。环境治理保证金主要用于遭受矿产资源开发污染和破坏的环境恢复治理，以及补偿矿区居民损失，环境治理保证金的建立、运转由行政主管部门进行监管。
推行保证金多元化缴存形式和运行模式：探讨保证金动态缴存方式，鼓励分阶段缴存，金额随矿产资源的市场价格适当调整，确保保证金充分发挥制约和激励作用。
在设立和实施我国民族地区保证金制度时，应该充分借鉴吸收国外先进经验，结合民族地区实际，设计推行保证金多元化缴存形式和运行模式。当前，民族地区的非银行金融机构信用尚不健全，需要银行对保证金进行统一管理，同时需注重加强政府对保证金的监管。可选择条件较为成熟的新疆北部地区先行试点，创新保证金的缴存形式，逐步鼓励大型有资质的银行或非银行类金融机构，拓展矿山地质环境治理恢复的担保业务，循序渐进、分阶段建立由矿山企业向金融机构获取信用、金融机构向政府提供担保的运作模式，推动保证金多元化缴存形式和运行模式不断成熟完善。 这样既能减轻政府的压力和负担，又能缓解矿山企业的财务负担，提高运行效率。
完善保证金的返还机制：环境问题往往具有滞后性和隐蔽性，矿山企业的生态补偿责任应延续一定期限，对与资源开发相关的生态问题继续履行治理义务，但不可无限期延长补偿责任。
建立多元化资金筹措渠道
主要包括三种途径：一是充分利用资本市场融资，为生态补偿提供持续的资金支持，如增发国债、支持矿业和生态治理企业上市等，为环境治理和保护提供资金支持。二是建立多元化融资机制，比如国家给予一定的优惠政策、补贴政策以及减免税政策。三是优化税收结构，对各种与资源开发和环境保护相关的税种进行优化整合，保证生态环境建设税源充足。
建立环保型矿产资源产业链
一方面，产业是建立在矿产品开采的基础上，而在矿产品开采过程中不可避免地会对周围的环境造成破坏;另一方面，目前很多矿产资源都是不可再生的，随着开采加剧变得越来越稀缺。因此，应考虑建立环保型的矿产资源产业链。措施主要包括：制定实施环保产业政策、依靠先进科学技术，提高资源利用率、实行废弃资源回收和循环利用等。力求在生产的全过程实现对资源的高效利用，达到资源节约、环境保护的理想效果。
完善矿产资源开发生态补偿保障措施
矿产资源开发生态补偿机制建设的重要一环，是保障机制建设。
加强矿产资源开发生态补偿法律制度建设：生态补偿机制最重要的依据是法律。国家应考虑出台专门的矿产资源开发生态补偿法律政策与实施条例。各级地方政府则应依据国家法律，确定地方标准，确保法律有效实施。
营造良好的矿产资源开发生态补偿环境：政府应从全局出发，充分认识到矿产资源开发生态补偿的重要性和实施的迫切性。政府在生态建设中应发挥主导作用，利用政策手段引导企业提高资源产出效率，采用先进的采掘技术和工具，尽最大可能去降低对生态环境的破坏，保证金山银山和绿水青山兼得。
建立健全监管体系：鉴于环境的整体性特征，必须打破条块管理模式，实行垂直管理，设置专门的生态补偿管理部门，革除职能交叉、诿责等弊端，建立管理部门生态目标责任制，加大管理力度，解决管理宽松软的顽疾。引入相关专家和环境咨询机构的力量，确保制度的科学性和可行性。要加强监督体系建设，形成内部和外部相配合的双重监督体系，各级环保和资源主管部门负责内部监督，并接受社会监督，各司其职且通力合作，形成依法生态补偿的良好环境。
【本文系国家民委民族问题研究项目青年项目(编号2015-GM- 082)结项成果摘编】
图文来源：中国民族报